Mon rapport sur l’abrogation du conseiller territorial

L’abrogation des dispositions de la loi du 16 décembre 2010 mettant en place le conseiller territorial, en lieu et place du conseiller général et du conseiller régional, revêt aujourd’hui un caractère symbolique fort. Il s’agit bien du respect d’une promesse faite par la majorité parlementaire à nos concitoyens, mais aussi d’un pas décisif pour remettre sur les rails un processus de décentralisation, qui ne peut que reposer sur la dévolution de l’exercice de compétences « librement à des conseils élus », comme le prévoit l’article 72 de la Constitution.

Or cette réforme, conçue sans respect de l’avis des élus locaux intéressés et née au forceps à la suite d’une procédure d’examen parlementaire heurtée, représente bien la clé de voûte de la loi dite de réforme des collectivités territoriales. Il importait ainsi de la faire tomber, afin que sur les ruines de cet édifice mal pensé et mal conçu, puisse être réellement mis en œuvre un « acte III de la décentralisation ».

C’est dans cet objectif que Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les autres membres du groupe communiste républicain et citoyen, bientôt rejoints par les deux autres groupes de gauche du Sénat, ont pris l’initiative de déposer la présente proposition de loi, montrant que la réorientation de la décentralisation vers un réel respect de la démocratie territoriale est une véritable priorité.

En reprenant à son tour ce texte, l’Assemblée nationale à l’occasion de montrer son attachement à reconstruire un modèle de république décentralisée qui ne soit pas uniquement motivée par des considérations d’économies budgétaires, mais par la volonté de permettre à tous et à toutes de participer réellement à la gestion et au développement des territoires où ils vivent.

Le conseiller territorial a été présenté comme une tentative de rationalisation de l’action locale. Cependant, il est avant tout une tentative de mettre en place un élu hybride, contre les territoires et pour réaliser des économies introuvables ; son mode d’élection institutionnaliserait à la fois le cumul des mandats et la tutelle entre collectivités, et balayerait d’un trait dix années d’avancées de la parité, alors qu’il reste nécessaire de renforcer la place et le rôle des femmes dans la démocratie territoriale.

En premier lieu, il n’est pas inutile de rappeler la genèse difficile de cet « élu hybride »

Il a fait tout d’abord été l’une des propositions du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Édouard Balladur en 2009.

Cette désignation selon un scrutin unique devait, dans l’esprit du comité, avoir plusieurs conséquences : une meilleure représentation territoriale, une plus grande légitimité démocratique et une rationalisation des dépenses et des interventions.

Cependant, la traduction des conclusions du comité dans un ensemble de trois projets de loi s’est faite en modifiant profondément l’esprit et la lettre de ses préconisations. Le conseiller territorial, qui devait être élu selon un mode de scrutin proportionnel et fléché, s’est retrouvé être une version à peine retouchée du conseiller général.

Les auditions que j’ai menées ont été l’occasion de se rappeler que la création des conseillers territoriaux a été décidée sans concertation avec les élus locaux. L’ensemble de la réforme a été ressentie comme une entreprise de stigmatisation de ces élus, accusés d’être trop nombreux et trop coûteux, décrits comme incapables de mener des politiques efficaces et cohérentes.

Ce raisonnement économique est rapidement devenu le principal, voire le seul, argument présenté par les défenseurs de la réforme : en remplaçant 4 118 conseillers généraux et 1 808 conseillers régionaux par 3 493 conseillers territoriaux, on allait économiser 40 millions d’euros par an ! Ce calcul à l’emporte-pièce n’a cependant pas résisté à l’avalanche des autres dépenses nouvelles à prévoir : les frais de transport d’un nombre important d’élus, les défraiements promis aux suppléants, les rémunérations des collaborateurs et la reconstruction des hémicycles régionaux nécessaires à la réunion d’assemblées pléthoriques.

La création des conseillers territoriaux représenterait donc une augmentation nette des charges de fonctionnement des conseils généraux et régionaux. Cela montre l’absurdité d’un raisonnement voulant faire des élus locaux un « coût » et non un avantage pour mener des politiques réellement décentralisées, alors que les indemnités et autres frais relatifs représentent 0,19 % du budget des départements et 0,20 % du budget des régions.

Ceci explique pourquoi ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales a été discuté dans un climat particulièrement houleux, qui a été aggravé par l’attitude et les revirements du Gouvernement, pour être finalement adopté au forceps.

Alors que le Gouvernement avait déposé un second projet de loi relatif au régime électoral des conseillers territoriaux, prévoyant un scrutin mixte, il a finalement déposé des amendements lui appliquant le régime électoral du conseiller général, avec un seuil d’accès au second tour remonté à 12,5 %. Dans ce cadre, il n’est guère étonnant que le Sénat ait, en seconde lecture, supprimé les dispositions du texte relatives aux conseillers territoriaux revenant sur les engagements pris par le Gouvernement devant lui.

Au total, les dispositions disparates de la loi ne constituent qu’une ébauche très mal taillée de ce qui devait être un élément-clé d’une réforme de l’organisation de deux niveaux de collectivités territoriales.

On rappellera aussi qu’il n’a pas fallu moins de trois projets de loi successifs pour que le fameux tableau de répartition des conseillers territoriaux par région et par département soit conforme au respect de la procédure constitutionnelle et de l’égalité devant le suffrage…

En second lieu, le conseiller territorial représente le choix d’un mode électoral institutionnalisant le cumul des mandats et la tutelle entre collectivités.

Étant par construction amené à devoir cumuler deux mandats en un, le conseiller territorial ne pourra, par définition, assurer une présence effective auprès de ses mandants. Il suffit pour cela d’imaginer combien d’allers-retours incessants il sera contraint d’accomplir entre son canton d’élection, le chef-lieu de département et le chef-lieu de la région.

Alors que le cumul des mandats a montré ses limites et devrait prochainement appartenir au passé, le conseiller territorial l’institutionnalise en faisant d’un seul élu le détenteur de deux responsabilités.

La création des conseillers territoriaux a également pour corollaire l’inflation des conseils régionaux et la diminution des effectifs des conseils généraux. Le tableau de répartition prévoit la mise en place d’assemblées régionales pléthoriques, dépassant 200 membres dans cinq régions, et 300 membres en Île-de-France. On peut donc craindre que la majorité des décisions soit prise par le bureau et ne sera qu’avalisée par le conseil régional. On peut rappeler que le comité Balladur avait reconnu ce risque, et proposé que seuls les premiers élus départementaux « fléchés » composent le conseil régional. Parallèlement, certains conseils généraux verront leurs effectifs très fortement réduits à la suite de la réforme.

Ensuite, sur le fond, le rapprochement institutionnel entre département et région est en soi critiquable.

Les élus auditionnés ont montré qu’il existait dans les faits de réelles synergies entre l’Union européenne, l’État et les régions, en charge de la stratégie de développement et des investissements structurants ; qu’il en était de même entre les départements, les ensembles intercommunaux et les communes, en charge de la vie quotidienne, du lien social et des équipements de proximité. En revanche, entre ces deux échelons, l’existence de telles synergies étaient moins avérée.

Au vu du caractère artificiel du « couple » département-région et du manque de complémentarité entre l’action de ces deux types de collectivités, la création des conseillers territoriaux est susceptible de mener à la dissolution d’un échelon au profit de l’autre et, en pratique, de provoquer la mise en place d’une tutelle d’une collectivité sur les autres.

En effet, la création des conseillers territoriaux porte en germe deux risques opposés mais réels : selon toute vraisemblance, elle se traduira soit par l’effacement des préoccupations départementales au profit de la stratégie régionale, soit par une « cantonalisation » de la région qui ne serait plus qu’une fédération des départements ou, plus encore, des territoires cantonaux qui la composent. Dans un autre sens, l’examen de la répartition des conseillers territoriaux suffit à démontrer que, pour des raisons strictement arithmétiques, la création de ces élus impliquerait la mise en place d’une tutelle des petits départements par les plus peuplés.

Enfin, l’un des aspects les plus critiquables de l’institution du conseiller territorial est la régression démocratique que représente le choix d’un mode de scrutin balayant d’un trait les avancées de dix années de mise en place de la parité.

Le choix du scrutin majoritaire uninominal représente en effet une régression pour les régions, dans lesquels la parité est en place depuis 2000. Grâce au scrutin proportionnel de liste, aujourd’hui 48 % des conseillers régionaux sont des conseillères.

Au contraire, le choix du scrutin cantonal pour élire le conseiller territorial conduirait ainsi à une régression démocratique : seules 13,8 % des élus aux élections cantonales de 2011 étaient des femmes. Les assemblées départementales sont bien les mauvaises élèves de la parité : que l’on songe que dans trois départements que je ne citerai pas (ou à savoir, la Haute-Corse, les Deux-Sèvres et le Tarn-et-Garonne) le conseil général ne comprend aucune femme.

L’instauration, à partir de 2007, d’un suppléant devant être de sexe opposé au candidat titulaire aux élections cantonales, n’a pas fondamentalement modifié les mœurs politiques.

Le scrutin choisi pour l’élection du conseiller territorial a donc montré ses limites à la fois pour le respect de la parité et du pluralisme ; cependant, le retour au statu quo ex ante, que prévoit la présente proposition de loi, ne résout pas tous les problèmes.

Pour les conseils généraux, il remet en vigueur le scrutin majoritaire à deux tours dans le cadre de cantons. Ce mode de scrutin présente plusieurs difficultés qui le rendent impropres à une véritable représentation démocratique : il ne garantit pas une représentation équitable des hommes et des femmes et des différentes sensibilités politiques ; par ailleurs, il n’est pas conforme au principe d’égalité du suffrage : la carte cantonale de certains départements repose encore largement sur le découpage réalisé en 1801 et 1802. Ceci entraîne des différences de population cantonale – dans un rapport de 1 à 43,5 dans le Var et de plus de 1 à 20 dans 18 départements – non conformes au principe d’égalité de suffrage.

Je souhaite donc que le mode d’élection du conseiller général soit profondément revu, afin qu’il respecte, comme l’a annoncé le président de la République devant les états généraux de la démocratie territoriale, un « ancrage territorial et en même temps […] une exigence de parité ».

Enfin, il reste à ouvrir un chantier concernant la prise en compte des élections locales et des efforts en faveur de la parité dans l’attribution de l’aide publique aux partis politiques.

À la suite d’amendements d’origine parlementaire, la loi du 16 décembre 2010 avait prévu la prise en compte des élections locales dans la répartition de l’aide aux partis et groupements politiques, jusque-là uniquement réparties en fonction des résultats et des élus issus des élections législatives, ainsi qu’un mécanisme particulièrement pénalisant pour les partis qui ne respectaient pas l’objectif de parité des candidatures.

Si le Sénat a jugé que ce dispositif était largement « cosmétique » et ne méritait pas d’être sauvé, j’estime que la prise en compte de la démocratie territoriale, et de la nécessaire place des femmes dans celles-ci, justifie que les avancées de ce dispositif soient évaluées dans le cadre d’une remise à plat des dispositifs électoraux, de leurs effets sur le financement public des partis et des pénalités.

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L’abrogation du conseiller territorial ne peut et ne doit être qu’un premier pas. Il convient en effet de remettre en chantier la question des modes de scrutin, qui ne font pas tous leur place aux femmes et ne respectent pas toujours l’égalité devant le suffrage, celles des modes de gestion et de coopération, des compétences et des moyens nécessaires à l’ensemble des échelons d’administration locale que connaît notre pays. Ces chantiers ont été utilement mis en discussion lors des états généraux de la démocratie territoriale organisés localement puis nationalement par le Sénat. Les attentes et les demandes ont été formulées, il importe désormais de les transformer en propositions, dans le cadre d’un texte d’une tout autre ampleur que j’appelle de mes vœux.