Loi de séparation et de régulation des activités bancaires

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Le projet de François Hollande – Engagement 7 tenu : « Je séparerai les activités des banques qui sont utiles à l’investissement et à l’emploi, de leurs opérations spéculatives. »

 

Le mardi 19 février, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, par 315 voix contre 161, le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Le texte adopté est actuellement en première lecture par le Sénat. Ce texte traduit l’engagement pris par François Hollande lors de la campagne présidentielle de remettre la finance au service de l’économie réelle. C’est une réponse forte aux dérives de la finance et au manque de régulation qui ont mené à la crise financière de 2008. 

 

Le ministre de l’Économie et des finances, Pierre Moscovici, résume la vision du Gouvernement : « Reprendre la main face aux dérives de la finance, répondre avec précision aux causes profondes de la crise financière qui a ébranlé les économies occidentales, renforcer le contrôle démocratique sur un secteur qui depuis fait l’objet d’une défiance certaine : telle est l’ambition du projet de loi » .

L’Objectif du texte

Karine Berger, rapporteure du texte décrit l’ambition de cette réforme : «Notre objectif, c’est bien évidemment que l’économie française soit la mieux financée possible et que les banques françaises se portent bien. Par ce projet de loi, nous voulons les protéger d’elles- mêmes, les protéger des risques trop importants qu’elles prendraient et qui pourraient les affaiblir. » Il s’attache en outre à renforcer la protection des clients, en particulier les plus fragiles. Premier texte de régulation bancaire adopté en Europe, ce projet de loi fait de la France un « précurseur » selon Pierre Moscovici et constitue un « encouragement à nos partenaires pour accélérer le rythme des discussions au niveau européen ».

Les principales dispositions du texte

Le titre I vise à séparer au sein d’une filiale les activités spéculatives des banques, de celles qui sont utiles à l’investissement et à l’emploi. Il prévoit un dispositif de filialisation étanche des activités les plus susceptibles de faire l’objet d’un risque systémique.

Le titre II du projet de loi met en place un mécanisme de résolution bancaire qui permet de réduire l’aléa moral en laissant porter aux actionnaires et aux créanciers des banques le poids des pertes. Il protège les dépôts des épargnants, et les contribuables en obligeant les banques à prévoir un plan préventif de résolution en cas de faillite. L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pourra intervenir en cas de risque de défaut grâce au fonds de garantie des dépôts et de résolution.

Le titre III instaure un contrôle efficace et préventif des risques pour le système financier dans son ensemble. Il crée le Conseil de stabilité financière (CSF) qui vient remplacer le Conseil de régulation financière et du risque systémique. Indépendant, doté de pouvoirs d’intervention juridiquement contraignants, il pourra imposer aux établissements de crédit des exigences de fonds propres supplémentaires en cas de risque spécifique. Son président, le ministre des Finances, pourra être entendu sur demande par les commissions des finances des assemblées. Le travail en commission a permis d’ajouter un objectif de parité à la gouvernance du CSF, ainsi que la nomination de deux des trois personnalités par les présidents des deux assemblées.

Le titre IV accentue les pouvoirs de contrôle de l’Autorité des Marchés Financiers et de l’Autorité du Contrôle Prudentiel et de Résolution. L’ACPR pourra exiger d’une banque des modifications de structure afin de faciliter son intervention en cas de faillite, mais aussi interdire à un établissement de se livrer à certaines activités jugées trop risquées pour elle-même et pour le système bancaire.

Le titre VI s’attache à renforcer la protection des consommateurs et des clients des banques, en particulier les plus fragiles. Le texte prévoit un plafonnement des commissions d’intervention, limitant ainsi les frais bancaires. Les banques auront l’obligation d’offrir aux populations fragiles des moyens de paiement adaptés à leur situation afin de prévenir les incidents. Le texte s’attache aussi à accroître la transparence et la concurrence dans le domaine des assurances emprunteurs.

Enfin, le projet de loi prévoit de faciliter le recours à la procédure du « droit au compte » en permettant à toute personne d’obtenir de la Banque de France qu’elle lui ouvre un compte. Il simplifie également la procédure de surendettement afin d’accélérer le traitement des dossiers et de déclencher la suspension des intérêts dès que la recevabilité du dossier est reconnue.

Le travail des députés a permis d’enrichir très largement le texte grâce à l’adoption de nombreux amendements qui en ont renforcé la portée. C’est notamment le cas de deux amendements au titre I : le premier, porté par la rapporteure Karine Berger, prévoit une limitation du montant des opérations de tenue de marché conservées dans la maison mère. Il appartiendra au ministre de l’économie de fixer ce seuil après avoir recueilli l’avis de l’ACPR. Le second, défendu par Laurent Baumel, pose une définition stricte de la tenue de marché afin que les établissements de crédit ne qualifient pas ainsi des opérations en réalité spéculatives. Un autre amendement interdit à l’Etat de souscrire à un engagement financier envers une filiale dès lors que celle-ci connaît des difficultés financières.

Un amendement adopté à l’initiative de Philippe Kemel, rapporteur pour avis de la commission des Lois, modifie le titre II en obligeant tout établisse- ment de crédit à transmettre à l’ACPR un état des lieux mensuel de ses engagements consolidés en- vers des hedge funds.

Trois nouvelles dispositions renforcent la protection des consommateurs : la première introduit la notion d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement dans le code monétaire et financier, la seconde renforce la priorité donnée au maintien dans leur logement des personnes surendettées, tandis que la dernière élargit le plafonnement des frais bancaires à l’ensemble des particuliers.

Enfin, la lutte contre les paradis fiscaux est renforcée. Un amendement exige une plus forte transparence de la part des établissements bancaires qui devront publier la nature de leurs activités, leurs effectifs et leurs chiffres d’affaires dans ces territoires. Cette mesure constitue une avancée majeure au niveau international et c’est un combat de longue date des socialistes. Elle permettra d’exercer un effet dissuasif pour les banques qui se livrent à des abus dans des pays étrangers. Un autre amendement met en place un débat annuel au sein des commissions des finances et des affaires étrangères du Parlement à propos de la liste des paradis fiscaux.

Lors de la clôture de la séance du 14 février, le ministre des finances, Pierre Moscovici a précisé que cette loi n’est qu’un premier pas dans l’encadrement des activités bancaires : « Nous continuerons à travailler, notamment sur les matières premières agricoles. Surtout, le chapitre de la lutte contre les dérives de la finance – qui nous rassemble, même si nos options sont différentes –, contre ce fléau qu’est la cupidité […] n’est évidemment pas clos par ce projet de loi. Celui-ci a vocation à être durable, c’est-à-dire évolutif, mais nous aurons posé une pierre importante de l’édifice de la régulation ; je pense notamment à la lutte contre les paradis fiscaux. »